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一级公路风光背后的进步两难

来源:http://www.ranaturespower.com 作者:澳门新葡8455最新网站 时间:2019-10-31 20:13

尽管高速公路的高利润在行业内众所周知,但其利润之高超过传统公认为暴利的房地产业,直逼白酒行业,还是让人有些吃惊。根据沪深股市目前已公布2011年年报的13家上市高速公路数据,其平均毛利率高达56.08%,超过房地产行业2011年39.38%的平均毛利率,而最高的重庆路桥毛利率达到91.14%,比贵州茅台2010年的毛利率还高出0.2个百分点。

从1988年第一条高速公路通车到如今总里程居世界第一,“借钱修路、收费还贷”的收费公路政策使我国快速将高速公路总规模做大。与此同时,也积累下债务高企、亏损加剧等诸多矛盾。7月21日,交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿,提出政府收费的高速公路实行“统借统还”,收费期限以路网实际偿债期确定,不再受具体年限限制;偿债期、经营期届满后,实行养护管理收费。

A股共有19家高速公路上市公司。如果不出意外,其余6家未公布年报的公司肯定也赚得盆满钵满。因此,从行业整体来看,远超房地产行业,直逼白酒行业的高速公路似乎风光无限。但看似风光的高速路其实也暗藏发展的危机——负债累累。交通运输部的调查摸底结果显示,截至去年11月,全国除西藏外的30个省区市收费公路累计债务余额达近2.3万亿元,负债率高达64%,占去年国内生产总值的5%。

从1988年第一条高速公路通车到如今总里程居世界第一,“借钱修路、收费还贷”的收费公路政策使我国快速将高速公路总规模做大。与此同时,也积累下债务高企、亏损加剧等诸多矛盾。7月21日,交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿,提出政府收费的高速公路实行“统借统还”,收费期限以路网实际偿债期确定,不再受具体年限限制;偿债期、经营期届满后,实行养护管理收费。

这样来看,高负债与高利润有些矛盾,实际上这是一枚硬币的两面。正因为高速公路的负债率较高,所以需要通过收费来偿还银行债务。而从高速公路的收费构成看,过往车辆的通行费是其收益和利润的主要来源。

这样一来,收费公路改革迅速成为社会关注的热点。高速公路为什么会债务高企、巨额亏损?高速公路是否建得过多过快?近日,记者采访交通运输部相关负责人及专家学者,试图深入剖析这些问题。

不过,需要追问的是,为什么高速公路的负债率高达64%,每年上千亿的公路收费又流向何处?假如全部公路收费都用于还债,是不应该有这么高的负债率的。笔者提出这个问题,不但关乎高速公路的发展和债务风险控制,也关乎物价乃至通胀的控制。

一问:巨额亏损从何而来?

基础设施建设被认为是中国经济高增长的一大“功臣”。而作为基础设施建设重要组成部分之一的交通运输,根据经济发展的规律,需要适度超前发展。基于这一考虑,最近10年来,无论铁路还是公路,都有一个快速发展,尤其是高速公路,在这一时期有一个集中爆发式的发展,基本形成了全国联网的高速公路网络。

“印钞机”“车轮一响,黄金万两”……有人说收费公路是一本万利的暴利行业,事实果真如此吗?

但与很多国家发展高速路模式不同的是,我们对高速路的大规模建设,采取的是“贷款修路、收费还贷”方式。从当时看,既有政府财力不足的考虑,恐怕亦与政府部门对高速路的认识偏颇有关,即没有把高速路作为一种准公共品来看待,而过于强调其收费性质。因为“贷款修路、收费还贷”方式早在1983年就开始实行,那时实行这一政策,确有不得已的因素。因此,到本世纪初,全国建起的高速路里程也不长。而如上所述,大规模的高速路工程是近10年的事。这个时期,政府的财力得到了极大改善,但我们看到,高速路的建设还是沿用30年前的政策。

“确实有一些建成较早、成本较低、位置较好的高速公路是盈利的,且利润率较高,但高速公路‘贫富不均’,整体上肯定是亏损的。”交通部管理干部学院教授张柱庭说。

“贷款修路、收费还贷”最终需要民众来买单。据交通运输部新闻发言人何建中介绍,近10年来,全国高速公路交通量年均增长率达9.5%,而2010年,全国各省份收费公路共收费2859.亿元,按照这两个数据反推估算,近10年收取的路桥费总额约17223亿元,假如95%用于还贷,那么,收费公路的负债额就不是目前的2.3万亿元,而是减到0.7万亿元,负债率也不是64%,而是锐降到约20%的水平。可见,绝大部分公路收费都未用于还债,其流向何处需要主管部门一个交代。

澳门新葡8455手机版,巨额亏损从何而来?交通运输部公路局副局长王太认为,原因包括正常还债阶段还本付息支出增长,以及债务规模的不断增加:到去年底,全国收费公路债务余额高达3.8万多亿元。而债务规模大,则与收费公路资金需求巨大及“贷款修路”的资金筹集方式密不可分。据统计,现有16.26万公里收费公路累计建设投资为6.15万亿元,以银行贷款为主的债务性资金占七成,且银行商业贷款对高速路这样的基础设施建设一般无利率优惠。

因此,若不采取得力措施缓解高速公路的债务规模,还是靠目前这种与民争利的收费方式还债,将会导致中国交通建设和宏观经济的两难局面:一方面,作为物流环节的重要组成部分,收费公路无疑抬高了整个社会生产、生活的成本。假如任由公路收费泛滥,社会流通成本将会大大增加,从而导致通胀的发生;此外,收费还债还会不断增加银行系统超长期公路贷款数量,引起恶性循环,从而最终严重影响银行系统整体资产质量,进而影响金融安全。另一方面,假如对公路收费进行治理,虽然会降低商品零售成本,但同时也会减少收费公路收入,从而使得其债务偿还风险增加,进而导致银行改变之前对该类项目贷款的态度。可见,不改变此种收费偿债的模式,很难走出这个两难处境。

澳门新葡8455最新网站,收费公路亏损,除债务规模大这一主因外,也不能忽视其他因素:个别企业严重超编,推高了用人成本、降低了运营效率;有的企业发放高额福利,甚至将资金建设楼堂馆所;有的高速路建设环节层层转包,或控制成本不力,导致超支等。

根据主管部门的说法,高速公路至少还需要10年左右的集中建设时期,才能够比较好地适应适度超前的原则和经济社会发展的需求。这意味着在未来10年,收费还贷政策难有松动,从而高速路的准公共品性质难以实现。虽然在这一过程中,为防止系统性债务风险,据称交通运输部门将采取相关应对措施,但对身陷收费还债路径依赖,并尝到甜头的相关利益者来说,如何落实这些措施,不把偿债责任转嫁给民众,是一大考验。

二问:高速路建得过多过快?

债务高企,亏损扩大,自然会带来这样的疑问:欠了这么多债,为何还要修高速?高速路建得过多过快了吗?

根据《国家公路网规划》,到2030年,我国将建成约13.6万公里国家高速公路网。“目前已完成8.7万公里,一些大通道还未完全贯通,另有一些早期通车路段急需扩容。”交通运输部规划司副司长任锦雄表示。

除国家高速公路网外,各省也有各自的地方高速公路网规划。

“过去,一些省份片面追求GDP,把修建高速路作为推动经济发展乃至提高政绩的手段,而不管有无车流,更不考虑如何还本付息。”北京交通大学教授赵坚表示,一些省份在错误理念的指导下,“编制过于宏伟的规划,有的甚至不切实际地提出‘县县通高速’。”

不过,另一个不容否定的因素是:交通在经济社会发展全局中起先行作用。“交通肯定得适度先行,但要超前到什么程度,太难把握了。”张柱庭举例说,当年修建京津唐高速路时,本预计起初几年没什么车,结果刚开通就陷入拥堵。再者,道路建得越早造价越低,越往后成本就越高。

三问:亏损如何控制?

未来,债务规模和亏损巨大的问题能解决吗?

可以肯定的是,债务规模将随着财税体制改革得以逐步缩小。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下简称“43号文”),收费公路建设要从“借贷”变为“举债”。同时,国家将对地方债务实行规模控制。“《修订稿》将对防止地方盲目建设、债务‘滚雪球’起到积极作用。”张柱庭说。

“现阶段,尽管收支缺口很难消除,但可通过‘开源节流’缓解缺口扩大。”王太所说的“节流”之举瞄准了巨额亏损的症结,包括控制规划,降低建设、养护运营、融资等成本。“公路建设应严格依照公路网规划实施,不得随意调整规划,增加规划外项目。未来,收费公路将以高速公路为主,占公路总里程的比例将从3.6%降至3%左右。”王太说。

开源方面,王太列出三条举措:加大财政投入、吸引社会资本、调整收费期限和标准。这其中的第三条,就成为条例修订的关键。

四问:收费期限为何延长?

“任何国家都没有真正意义的免费公路。”国家行政学院教授王伟表示,全球公路交通资金来源大致有两种:一种由财政负担,资金来自税收;另一种由道路使用者负担。谁用路、谁受益、谁付费’的用路者付费原则更好体现了公平。”

抛开公平性的问题,在收费与收税间做选择,还应考虑具体国情和当前财政保障能力。

据介绍,目前我国车购税主要用于公路建设,包括高速公路建设资本金补助、农村公路建设、国省道改造等;而2009年起开征的燃油税则用于普通公路养护等方面。需要澄清的一点是,“车购税、燃油税、高速路通行费三者支出范围并不一样,没有重复收费问题”。王伟说。

“2013年,我国车购税规模为2234亿元,一般税为1071亿元,而公路建设支出达13692亿元,税收缺口高达10387亿元;燃油税转移支付仅为1443亿元,普通公路养护税收缺口高达1357亿元。”王伟表示,未来收费公路的养护管理、债务偿还,包括社会资本投资回收等,需要通过继续征收通行费予以保证。

在收税与收费之间,交通运输部倾向于后者,即“用路者付费”。按此路径,自然延伸出“在现有基础上延长收费期限,实行长期收费”的政策。

五问:为何实行统借统还、养护期收费?

此前,我国收费公路中,既有单一公路建设项目自收自支、实行独立核算,也有多个项目共同核算,即“统借统还”。而《修订稿》明确,政府收费高速公路一律统借统还。这意味着,将来在一省范围内,只要一条高速公路尚未还清债务,其他路段均将一并按偿债期标准收费。交通运输部法制司副司长魏东认为,“这可降低政府收费公路的融资和运营成本,增强政府偿债能力,降低政府性债务风险”。

统借统还依据何在?张柱庭表示,首先,《公路法》规定,收费期限按收费偿还贷款、集资款的原则确定,“贷款肯定要还完”;43号文也提出,地方政府应指导和督促拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金,“这里的‘统筹安排’为统借统还提供了依据”。

再看养护期收费。

“最初收费公路政策更多考虑了收费还贷,建成后把本息还完后即停止收费,通过财政资金应对养护需求。但当收费公路达到现在的规模后,养护期资金用财政收入或税收支付不现实。”发改委综合交通所研究员李玉涛表示。

张柱庭表示,根据《预算法》,预算包括一般公共预算、政府性基金预算等,“结合高速公路选择性通行的特性,其养护管理费用属于政府性基金预算完成的任务。本次修订是对《预算法》的补充和细化,是有上位法依据的”。

这样一来,收费公路改革迅速成为社会关注的热点。高速公路为什么会债务高企、巨额亏损?高速公路是否建得过多过快?近日,记者采访交通运输部相关负责人及专家学者,试图深入剖析这些问题。

一问:巨额亏损从何而来?

“印钞机”“车轮一响,黄金万两”……有人说收费公路是一本万利的暴利行业,事实果真如此吗?

“确实有一些建成较早、成本较低、位置较好的高速公路是盈利的,且利润率较高,但高速公路‘贫富不均’,整体上肯定是亏损的。”交通部管理干部学院教授张柱庭说。

巨额亏损从何而来?交通运输部公路局副局长王太认为,原因包括正常还债阶段还本付息支出增长,以及债务规模的不断增加:到去年底,全国收费公路债务余额高达3.8万多亿元。而债务规模大,则与收费公路资金需求巨大及“贷款修路”的资金筹集方式密不可分。据统计,现有16.26万公里收费公路累计建设投资为6.15万亿元,以银行贷款为主的债务性资金占七成,且银行商业贷款对高速路这样的基础设施建设一般无利率优惠。

收费公路亏损,除债务规模大这一主因外,也不能忽视其他因素:个别企业严重超编,推高了用人成本、降低了运营效率;有的企业发放高额福利,甚至将资金建设楼堂馆所;有的高速路建设环节层层转包,或控制成本不力,导致超支等。

二问:高速路建得过多过快?

债务高企,亏损扩大,自然会带来这样的疑问:欠了这么多债,为何还要修高速?高速路建得过多过快了吗?

根据《国家公路网规划》,到2030年,我国将建成约13.6万公里国家高速公路网。“目前已完成8.7万公里,一些大通道还未完全贯通,另有一些早期通车路段急需扩容。”交通运输部规划司副司长任锦雄表示。

除国家高速公路网外,各省也有各自的地方高速公路网规划。

“过去,一些省份片面追求GDP,把修建高速路作为推动经济发展乃至提高政绩的手段,而不管有无车流,更不考虑如何还本付息。”北京交通大学教授赵坚表示,一些省份在错误理念的指导下,“编制过于宏伟的规划,有的甚至不切实际地提出‘县县通高速’。”

不过,另一个不容否定的因素是:交通在经济社会发展全局中起先行作用。“交通肯定得适度先行,但要超前到什么程度,太难把握了。”张柱庭举例说,当年修建京津唐高速路时,本预计起初几年没什么车,结果刚开通就陷入拥堵。再者,道路建得越早造价越低,越往后成本就越高。

三问:亏损如何控制?

未来,债务规模和亏损巨大的问题能解决吗?

可以肯定的是,债务规模将随着财税体制改革得以逐步缩小。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下简称“43号文”),收费公路建设要从“借贷”变为“举债”。同时,国家将对地方债务实行规模控制。“《修订稿》将对防止地方盲目建设、债务‘滚雪球’起到积极作用。”张柱庭说。

“现阶段,尽管收支缺口很难消除,但可通过‘开源节流’缓解缺口扩大。”王太所说的“节流”之举瞄准了巨额亏损的症结,包括控制规划,降低建设、养护运营、融资等成本。“公路建设应严格依照公路网规划实施,不得随意调整规划,增加规划外项目。未来,收费公路将以高速公路为主,占公路总里程的比例将从3.6%降至3%左右。”王太说。

开源方面,王太列出三条举措:加大财政投入、吸引社会资本、调整收费期限和标准。这其中的第三条,就成为条例修订的关键。

四问:收费期限为何延长?

“任何国家都没有真正意义的免费公路。”国家行政学院教授王伟表示,全球公路交通资金来源大致有两种:一种由财政负担,资金来自税收;另一种由道路使用者负担。谁用路、谁受益、谁付费’的用路者付费原则更好体现了公平。”

抛开公平性的问题,在收费与收税间做选择,还应考虑具体国情和当前财政保障能力。

据介绍,目前我国车购税主要用于公路建设,包括高速公路建设资本金补助、农村公路建设、国省道改造等;而2009年起开征的燃油税则用于普通公路养护等方面。需要澄清的一点是,“车购税、燃油税、高速路通行费三者支出范围并不一样,没有重复收费问题”。王伟说。

“2013年,我国车购税规模为2234亿元,一般税为1071亿元,而公路建设支出达13692亿元,税收缺口高达10387亿元;燃油税转移支付仅为1443亿元,普通公路养护税收缺口高达1357亿元。”王伟表示,未来收费公路的养护管理、债务偿还,包括社会资本投资回收等,需要通过继续征收通行费予以保证。

在收税与收费之间,交通运输部倾向于后者,即“用路者付费”。按此路径,自然延伸出“在现有基础上延长收费期限,实行长期收费”的政策。

五问:为何实行统借统还、养护期收费?

此前,我国收费公路中,既有单一公路建设项目自收自支、实行独立核算,也有多个项目共同核算,即“统借统还”。而《修订稿》明确,政府收费高速公路一律统借统还。这意味着,将来在一省范围内,只要一条高速公路尚未还清债务,其他路段均将一并按偿债期标准收费。交通运输部法制司副司长魏东认为,“这可降低政府收费公路的融资和运营成本,增强政府偿债能力,降低政府性债务风险”。

统借统还依据何在?张柱庭表示,首先,《公路法》规定,收费期限按收费偿还贷款、集资款的原则确定,“贷款肯定要还完”;43号文也提出,地方政府应指导和督促拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金,“这里的‘统筹安排’为统借统还提供了依据”。

再看养护期收费。

“最初收费公路政策更多考虑了收费还贷,建成后把本息还完后即停止收费,通过财政资金应对养护需求。但当收费公路达到现在的规模后,养护期资金用财政收入或税收支付不现实。”发改委综合交通所研究员李玉涛表示。

张柱庭表示,根据《预算法》,预算包括一般公共预算、政府性基金预算等,“结合高速公路选择性通行的特性,其养护管理费用属于政府性基金预算完成的任务。本次修订是对《预算法》的补充和细化,是有上位法依据的”。

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